竞争事务委员会

敬啟者：

香港中华总商会对《竞争条例》草拟指引的意见

竞争事务委员会 (下称“竞委会”) 现正就《竞争条例》草拟指引进行公眾諮询。《竞争条例》对企业营运以至经济发展有着深远影响，相关指引更对市场参与者进一步了解条例内容和执行细则提供了重要参考。本会尤其关注行為守则指引的可操作性，以及竞委会将如何行使权力的相关指引内容。兹将本会的意见重点概述如下。

提供更清晰细则及示例

本会认為，《竞争条例》将广泛应用於各行各业，当局制订的指引条文细则应尽量清晰明确，同时可因应各个行业的特性制订更具体适切的準则，在促进条例有效实施的同时，尽量避免增加工商界、特别是中小企的经营成本，并在符合普通法原则的基础上，建立一套公平、公正及高透明度的运作机制。

六份指引拟稿反映了当局对《竞争条例》的詮释，儘管文件本身并无法律约束力，相信亦可為日后处理违反市场竞争行為所涉及的相关法律问题提供重要参考。本会认為，当局在制订指引条文细则时参考了不少国际做法及经验，惟本港的经营环境始终与其他海外市场有一定差别，我们建议当局必须因应本港的独特营商环境、行业规模、市场竞争情况以及消费者特点等因素，在编制指引内容时作出更适切的安排与詮释。

本会留意到，涉及行為守则的草拟指引中有多处採用虚构示例的方式演绎，此举有助业界及中小企更清晰理解《竞争条例》如何在实际的市场环境下操作，建议当局应在指引内容中提供更多具备操作性、符合香港市场特点的示例，并就条例在个别行业的实施作出深入回应和更细化的引导。

平衡竞委会权责与职能

《竞争条例》赋予竞委会在处理违反竞争行為的相关投诉和调查工作上拥有相当权力，此举一直令工商界忧虑出现监管机构权力过大、对市场构成过度规管等现象，不利企业良性互动与营商环境发展。事实上，本会曾就涉及竞委会的权责以及处理投诉和调查机制等范畴表达关注，并建议就竞委会的相关权责和职能制订更清晰指引，令监管权力得到适当平衡，避免出现不必要的调查，以保障市场参与者和持份者均得到公平公正的对待，同时确保被调查人士的合法权益。

例如，《调查指引》拟稿提出，竞委会可主动就可能违反《竞争条例》的行為展开调查。本会建议将公眾提交的投诉、查询，以及法定团体或机关的转介列為启动调查的首要考量，其他资料只视作启动初步评估的参考，避免主观因素影响调查机制的独立运作。

《调查指引》亦提到，竞委会在调查阶段只要有合理因由怀疑、或信纳违反竞争守则的情况可能存在，便可不须衡量已有证据的情况下，运用其权力启动调查和进行资料搜集。这安排或令公眾对调查启动机制的严谨性和公义性存疑。本会认為，竞委会在行使权力时应建基於充分、客观的实质证据，并就相关判断準则作客观詮释和具体指引，令调查工作可在客观公正的条件下进行。

鉴於《竞争条例》涉及广泛的商业范畴和政策界别，為避免出现政策或监管重叠的情况，本会认為当局应与政府部门及其他监管机构进行充分的沟通和协调，并可在指引内容中就竞争法例的执法目标、涉及的政策范围以及决定执法优先次序的準则提供更清晰明确的阐释和引导，以促进法例运行与政策目标的一致性，亦有助各界更清晰理解当局的规管职能范围。

减低对商业运作的影响

《竞争条例》将对各行各业的业务实体及其经济活动进行规管，本会认為当局在推动条例落实的过程中，应审慎考虑对本港营商环境及商业秩序的影响，尽量避免对业界构成不必要的规管障碍和过高的守法成本。

行為守则指引拟稿描述了多项或将导致违反《竞争条例》的行為，当中涉及代理、定价、销售等大量商业活动以及收费指引等运作，大部份已是行之多年的商业惯例。本会忧虑，《竞争条例》正式实施后，业界需要就一些过去行之有效的营运模式作出调整，在短时间内可能会出现不少运作上的争议。现时，业界对於条例在多个行业范畴的应用提出了不少具体关注和疑虑，本会期望当局可在指引内容作出适当修订及引导，包括就目前一些较具代表性的商业行為，将在何种情况下违反法例作出具体詮释，以进一步释除业界疑虑，亦有助各界為条例实施作出适当调整和配合。

本会亦希望当局可充分平衡条例实施对现行商业秩序构成的影响，特别是对旨在促进经济效率并行之有效的商业惯例作出更审慎评估。例如，现时包括会计界在内的多个专业服务行业均有设立收费指引供业界及顾客参考。如有关收费指引只作交易双方之参考用途、业界亦是因应实际情况与顾客协定最终收费，本会相信此类安排应是合宜及可接受的，建议当局应就此类商业惯例提供更清晰的界定準则以及作出更大程度的豁免安排。

另外，根据《调查指引》拟稿的表述，竞委会可透过多项强制手段展开调查及搜寻证据。本会认為有需要就有关安排制订更审慎标準，并调整涉及强制性调查行动的条件、适用范围和执法準则，以减少调查工作对正常商业运作及市民生活带来的影响。

适当检讨和调整投诉机制

《投诉指引》当中有部分涉及行政程序和规管準则等范畴，本会认為亦可作出适当的检讨和调整。例如，《竞争条例》容许任何人如怀疑他人即将违反某竞争守则便可作出投诉。我们忧虑此举容易引致不必要投诉，甚至成為营商对手之间进行恶意攻击的工具，建议在指引中就投诉的有效性和竞委会的酌情权订立清晰界定及準则，竞委会亦不宜就毫无证据或资料不足的投诉展开调查。

《投诉指引》拟稿亦指出，当局将接受以匿名形式提出的投诉。本会认為，有关安排容易引致恶意举报行為，被投诉人亦难以向不实举报者追究责任。事实上，现时本港包括证券及期货事务监察委员会在内的不少监管机构，均不会对匿名投诉作出回应。本会建议应就处理匿名投诉的机制作出适当修订，只就具名投诉的个案进行评估及回应。

总括而言，本会认為竞争法例的精神在於维护自由市场的良性竞争，提升整体市场活力和效益。竞委会在制订草拟指引时，必须充分考虑香港的营商环境及市场竞争特点，在实施程序和準则方面作出适当的平衡。本会亦期望当局能关注工商界对实施《竞争条例》的忧虑，审慎评估指引内容可能產生的影响，并因应情况考虑进行适当的调整，共同缔造更良性互动的竞争环境。

以上意见，请予参考。

此致

竞争事务委员会

香港中华总商会
2014年12月12日