此意见书已於2016年5月26日提交予劳工及福利局

对「退休保障 前路共建」公眾諮询的意见
 

扶贫委员会现正就退休保障方案进行公眾諮询，面对人口急速老龄化带来的挑战，本会认同諮询文件提出进一步完善和积极优化香港的退休保障制度，包括对强积金等退休保障支柱进行检讨，惟过程中必须审慎考虑社会的承受能力和涉及的财政开支负担，让整个制度得以持续和稳定发展。

鉴於退休保障议题关乎社会整体利益，对企业营运开支以至营商环境带来深远影响，本会对此表示关注，并特别成立专责小组进行讨论。

一、对完善退休保障方案的意见

在资源有限的情况下，处理长者贫穷问题是改善退休保障的首要目标之一。本会认同社会应更集中资源向有需要的长者增加援助，既让他们得到足够保障，也兼顾整体社会的承担能力，确保制度能有效及可持续发展。

审慎考虑财政承担与可持续性

諮询文件归纳了“不论贫富”和“有经济需要”两类模拟方案，并分析两者对未来开支预算及长远财政带来的影响。本会认為，“不论贫富”方案提出向长者每月发放划一金额津贴，毋须经济审查，此举必然对公共财政造成重大压力，长远将难免要透过大幅加税或开徵新税项来维持庞大开支，对工商企业以至年轻一代构成沉重税务负担。

根据諮询文件提供的推算资料，“不论贫富”方案在未来50年的新增总开支高达23,950亿元，较“有经济需要”方案所须的2,555亿元差不多高出10倍。此外，“不论贫富”方案涉及未来50年利得税和薪俸税税率的平均增幅分别达到4.2及8.3个百分点，而“有经济需要”方案的相关税率增幅则只在1个百分点以下。

随着本港人口急速老化和劳动力持续下降，涉及长者的公共开支必然上升，若採纳“不论贫富”原则的退休保障方案，将大大加重公共开支压力，甚至加剧和加速政府面对结构性赤字的问题，最终或令退休保障制度未能有效并持之以恆发展。

认同引入资產审查

本会认為，若採取“有经济需要”方案，其衍生的公共开支和税务负担将显着低於“不论贫富”方案，而对申请个案进行资產审查并设定资產限额，可更妥善运用公共资源协助真正有需要的长者，减轻公共财政压力，让社会福利的财富再分配功能得以更有效发挥，进一步强化零支柱的扶贫功能。

不过，现时諮询文件就“有经济需要”模拟方案所提出的资產限额似乎过於严谨，或会把一些真正有需要帮助的长者也排除在外。本会建议当局审慎研究在具体公共资源许可的情况下，适度提高申请人资產上限要求，并就不同的水平对受助长者数目和社会开支等影响进行详细资料搜集和数据分析，从而订定较合理的资產上限水平。当局亦应研究综合通胀和其他相关经济因素，釐定每月发放金额及各项细节安排，以确保制度能在照顾长者和持续发展之间取得最恰当的平衡和最大的成效。

鉴於现时大部份社会保障计划均有类似的经济审查要求，我们建议当局可考虑设立划一审查机制，并简化申请程序，藉以提升行政和审批效率，為有需要长者提供简便快捷的申领安排。此外，当局亦应加强对申请人资產状况等资料的抽查和核实，减少计划被滥用的可能性，让整个退休保障制度能落实帮助真正符合需要的长者。

二、对检讨强积金制度的意见

强积金制度是本港整个退休保障体系的重要支柱，諮询文件亦就优化强积金支柱提出强化措施，并鼓励各界就妥善处理对冲安排作全面和深入探讨。事实上，强积金制度涉及僱主和僱员的长期参与，本会相当关注任何改变强积金制度或安排对企业营运开支、劳资关係以至整体营商环境可能构成的影响。

不认同贸然改变对冲机制

在实施强积金制度之前，僱主一直根据香港法例要求，透过支付遣散费或长期服务金，為僱员离职或退休提供适当的短期补偿与退休保障。直至新增强积金计划，当局认同僱主已向僱员提供了遣散费和长期服务金等保障安排，如再要重复负担僱员的强积金供款，变相令僱主承担双重退休保障开支，最终商议决定设立对冲机制，免却僱主在支付僱员强积金供款的同时，再要承担遣散费和长期服务金的开支。如今若贸然取消对冲安排，一方面违背当年“承诺”，另方面亦变相令僱主承担双重退保开支，对僱主而言并不公平。

本会希望社会各界能釐清“强积金”与“遣散费”和“长期服务金”之间在退休保障功能方面的关係及概念，避免產生误会和混淆。事实上，对冲机制只是让僱员透过遣散费或长期服务金的形式提前领取僱主已支付的强积金供款部份，而并非如坊间所言“蚕食”、“剥削”或“冲走”僱员的应得款项。

影响企业营运与劳资和谐

强积金覆盖本港大部分就业人口，参与的僱主眾多，大部分更是中小企业。我们忧虑，取消强积金对冲意味着僱主要為僱员提供“双份”的保障金额，对企业带来双重负担，特别是仅有微薄利润的中小企将面临严峻考验。

目前，企业已要面对最低工资、商品说明条例、竞争法等实施带来的压力，加上现时环球经济前景不明朗因素骤增，本港经济及营商环境也无可避免受到影响，日后如再要应付取消强积金对冲、增加劳工假期、以至标準工时等，只会令企业经营百上加斤，对中小企更可能构成相当衝击。

取消强积金对冲亦可能引发劳资纠纷、破坏劳资互信。例如部份僱主為避免承担双重开支，或会於员工符合领取遣散费或长期服务金的限期前藉词辞退员工，甚或有企业选择结业、清盘或破產以逃避补偿责任；此外，亦有可能出现僱员為拿取遣散费或长期服务金而故意博取公司辞退等情况。这些潜在的可能性将对企业管理和劳动市场构成负面影响，亦有损本港营商环境和削弱整体竞争力，最终也不利僱员的自身发展。

全面检讨强积金、遣散费及长期服务金制度

本会认為，取消对冲不单為工商各业特别是中小企带来沉重负担，更牵涉劳工成本、整个强积金制度、以至整体社会保障制度的复杂问题，当局必须收集充足的理据和数据进行分析评估，并就对冲机制带来的影响进行详尽、客观的研究，不应贸然推行。

我们建议当局应就强积金、遣散费和长期服务金制度进行全面检讨，藉以清晰目前制度所產生的误会和混乱，长远更可整合和简化相关安排，全面平衡社会各界对改善退休保障制度的期望与诉求。

此外，本会认為当局应积极研究改善现行强积金计划的营运操作，包括推动降低基金管理及行政费用、提升基金表现和增加投资回报等。当局更应探讨為收入低於限额而无须作出僱员供款的人士给予更多支援，例如考虑注资他们的强积金户口甚或代為供款，并与工商界研究稍微增加他们的僱主供款份额，协助基层僱员增加退休保障储备。

叁、对优化其他社会保障支柱的意见

除由公帑支付的社会保障计划、以及与收入掛钩的强制性退休供款计划外，自愿性供款或储蓄保险计划亦是本港退休保障制度的重要组成部份。諮询文件提到，近年强积金自愿性供款大幅上升，显示此安排提供了多一个自愿储蓄渠道，协助强化本港的退休保障功能。

加强自愿性储蓄

本会认同当局提出进一步鼓励市民参与自愿性储蓄，包括加强宣传推广和提供税优惠，协助市民深入了解市场上涉及退休生活或财富管理的保险及金融產品，并鼓励他们多作自愿性退休储蓄。当局亦应营造有利的政策环境，促进市场发展更多适合退休投资和理财的產品，為市民参与自愿性储蓄提供更多选择。

為提升市场上有关產品的吸引力，我们建议当局可考虑以政府担保形式发行保本保利的退休基金，并由政府全权管理，藉以增加市民对投资相关基金產品的信心。

审慎研究公共年金的推行

諮询文件亦提及公共年金计划，本会认為有关建议与现行强积金计划相类似，同样会面对管理和行政费用过高的问题，实质保障成效有限。我们认為现阶段并无迫切需要设立公共年金制度及相关计划，应有待强积金制度进行改革并趋成熟后，才考虑就公共年金计划进行讨论。即使最终落实推行，也必须由政府主导并进行全权管理，以减低计划带来的财政负担和风险。

总括而言， 本会认同特区政府积极优化香港的退休保障制度，相信有助促进社会和谐，对完善市民生活保障亦有莫大裨益。事实上，退休保障制度对社会整体发展影响深远，当局在照顾长者退休生活的同时，亦必须顾及工商界的承受能力，在社会福利和公共财政理念前提下，通盘考虑政策改变对营商环境、人力资源结构等重要因素的影响，為优化社会退休保障制度和促进工商经济持续发展之间取得最适当的平衡。