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2021年10月
香港政制发展面面观

香港回归祖国24年来,政制发展走过不平凡的路。“一国两制”属开创性的制度,实践过程犹如“摸着石头过河”。但通过总结经验、完善制度,香港凭着背靠祖国的优势,前景依旧亮丽。

 

 

 

谭惠珠:中央治港政策考虑周全

全国人大常委基本法委员会副主任谭惠珠认為,过去香港存在一种误解,以為香港回归后奉行西方的叁权分立,但事实上回归后香港的政治架构,一直以行政主导為核心思想。“可以说香港特别行政区是行政长官领导的责任负责制,这在《基本法》第43条中已清楚列明。而行政与立法、司法机关在执行层面是互相分工关係,用原律政司司长梁爱诗的说法,香港是叁权分置,并非叁权分立。”

 

行政主导是香港政制基础

谭惠珠续阐释,在立法会法案的处理程序上,最能凸显行政主导的思想。首先政府提出的法案一般会获优先处理;而议员虽也可提出法案,却受到多种限制,例如不可提出涉及财政、政府运作及政治体制的法案,如牵涉政府政策,提出前需先获行政长官书面同意。而在法案的表决程序上,同样体现行政主导。“政府法案只需全体议员过半通过即可,但议员法案、议案则需要功能界别和地区直选议员分别过半数通过,亦即分组点票。”

 

人大释法具变压器作用

在法律制度方面,谭惠珠指出,《宪法》是中国最高法律,与《基本法》是母法与子法关係,因此《宪法》整体上也对香港适用。而具体操作上,《基本法》列明香港拥有立法权,但所立法例需在人大常委备案,如有关法例涉及中央与地方关係、中央事权或抵触《基本法》,则需发回重议,但人大常委基於尊重授予香港的立法权,不会主动对法例进行修改。

 

惟因歷史原因,香港回归后依然实行英式普通法,而内地则实行欧陆法,如何理顺两者之间的差异,乃属兹事体大。“两种法系之间必须设置一个变压器,否则矛盾发生时,随时会爆炸。”谭惠珠回忆,起草《基本法》时曾参考欧盟的做法,因当年欧盟中的英国实行普通法,其餘国家则大多实行欧陆法。“欧盟成员国签署了《罗马条约》,当对条文有争议时,会在终审判决前送到卢森堡的欧盟最高法院寻求司法解释,有关解释对各国有约束力,这制度就是欧盟的变压器。后来我们参考这做法,设立了人大释法的机制。”

 

人大“决定” 体现全面管治权

谭惠珠续指,人大释法机制在回归后啟动了五次,有效理顺了香港和内地之间的法系差异问题,成為香港政制发展的重要组成部分。而释法以外,人大常委还可通过作出对香港有约束力的“决定”,以体现国家对香港的全面管治权。“一般而言,香港自己可解决的问题,用《基本法》解决;但遇到香港无法自行解决、或牵涉‘一国’主权以及中央事权的问题,则人大常委可以通过‘决定’的方式协助香港。”

 

她续指,人大“决定”法律基础源自《宪法》第31条和第62条,对香港具约束力,而香港法庭亦完全接受有关机制。回归以来,人大曾数次就香港事务作出“决定”,包括把深圳湾口岸租借予香港实施“一地两检”;授权内地海关及出入境人员等於西九内地口岸区实施“一地两检”,并确认有关安排合乎《基本法》等。“当初制定《基本法》时,已预想到有些事情香港可能无权自行处理,需要中央额外授权,因此才有《基本法》第20条的订立,反映当年中央的远见及周全考量。”

 

 

 

范徐丽泰:新选举制度回归“一国两制”初心

今年叁月,全国人大通过《完善香港选举制度的决定》(“决定”),為香港政制发展写下新一页。原全国人大常委范徐丽泰认為,全国人大作出有关“决定”,肇因是香港第六届立法会议员选出后,為香港带来种种乱象,长此下去不但无法确保爱国者治港,亦因行政与立法机关长期对立,令社会管治效能下降,民主发展停滞不前。人大“决定”说白了就是拨乱反正、回归“一国两制”初心。

 

爱国者治港為首要原则

至於何谓“一国两制”初心?范徐丽泰认為当中最重要的原则,就是确保爱国者治港。“其实早在1984年已故邓小平先生已说过,‘港人治港’指的是以爱国者為主体的港人治理香港;至於爱国者的标準,只要尊重自己的民族、诚心诚意拥护祖国对香港恢復行使主权,以及不损害香港的繁荣安定,皆可视為爱国者。上述都是十分基本的要求,可惜不少港人无法做到。”

 

她续指,邓公定下的标準清晰易明,只要以此检验,谁属爱国者立即明瞭。例如香港部分人竟公然称呼自己民族為“支那人”,那显然不属爱国者;又例如支持“港独”、支持“揽炒”损害香港繁荣安定,皆难言是爱国者。“现行的政制,便因非爱国者的反中乱港势力,利用选举制度的漏洞进入了香港政权机关,如继续运作下去,将令‘一国两制’愈发偏离正轨。”

 

改善行政立法关係

新选举制度下选举委员会职能大增,不但负责选出行政长官,亦肩负提名及选出部分立法会议员的职责。范徐丽泰指出,回归后香港政制的基础本应是行政主导,但可惜除第一和第二届立法会外,立法会议员和行政长官的权力来源完全不同,情况并不理想。“行政长官的选民来自选举委员会,立法会议员则是分区直选或功能界别,两者的选民基础截然不同,导致行政、立法之间长期互相倾轧,令行政效率大受影响。”

 

范徐丽泰认為,儘管在美国,如执政党无法取得议会内大多数席位,其执政效率亦会大受影响,此乃放之四海皆然。当行政效率低下时,部分改善民生的政策也将被严重拖延,最终受害的还是市民。因此要实现行政主导,行政长官在立法会内必须有稳定的支持。在新选举制度下,选举委员会负责选出行政长官和40位立法会议员,令两者的选民基础趋於一致,大大改善行政、立法关係。

 

双普选目标不变

在完善选举制度后,部分人担心双普选的承诺将会落空。惟范徐丽泰解释,市民其实无需多虑,因港澳办副主任张晓明已明言,《基本法》对於香港双普选的承诺,丝毫没有改变。“对於普选进程,《基本法》已明言须‘根据香港的实际情况和循序渐进的原则’推进,过去部分市民只纯粹追求一人一票,但没有考虑香港的实际情况:就是市民能否从这种选举制度中得到好处?他们也忽略了循序渐进的原则,只求一步到位。我们以前走了歪路,现在只是重回正轨,普选的目标并没改变。”

 

上述内容為本会主办的国情研习班系列:“ 《宪法》与《基本法》在香港的实践”及“香港新选举制度分析”之撮要。